上海提出：未来五年要加快构建“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的空间新格局，把嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇五个新城打造成“独立的综合性节点城市”。

《瞭望东方周刊》记者万宏蕾编辑顾佳贇

上海市奉贤区南桥新城的绿地奉贤健康产业园规划效果图

“新房子是买在沪杭高速的南面还是北面？南面是热闹的松江老城区，生活方便但房价贵；北面基本是一片农田，一到晚上就乌漆墨黑，可房价便宜。”年，松江第一轮新城建设尚未启动，年轻的许卫强在买房安家时纠结万分。

由于手头紧张，许卫强最终无奈选择了沪杭高速北面的小区。“小区附近连条像样的马路都没有，很多地方骑自行车都过不去”。

两年后的年，上海明确在“十五”期间重点发展“一城九镇”，其中一城即松江新城。新城核心区便在许卫强勉强选择的“沪杭高速北面”。

此后，松江新城大规模建设启动，迎来了跨越式发展，城市规模、性质、功能和形态都发生巨大变化。像许卫强这样的新城新居民，回忆起几年前的抉择，心中难免有些得意。

作为长三角世界级城市群的龙头，上海的城市发展格局经过了数轮演变，其城市建设和管理具有风向标意义。

“上海要建设全球城市，不仅是建设一流中心城区，也需要建设一流郊区。”上海城市创新经济研究中心研究员夏骥说。

闵行一条街

回溯上海城市发展史，上海郊区的定位从当初卫星城到郊区新城再到城市群重要节点，上海的城市空间格局越来越完善，也为上海从工业城市向全球城市的演化提供了有力支撑。

据《鲍立克在上海：近代中国大都市的战后规划与重建》一书介绍，中国第一次在现代规划理论指导下较为完整的城市总体规划实践是20世纪40年代的《大上海都市计划》，其提出通过建立卫星城以疏散市中心人口和调整城市功能布局，但受限于历史条件，这份规划未能实施。

年7月，中共上海市第一届代表大会提出了“充分利用、合理发展”的工业建设方针，要求对工业布局和结构进行调整，随后上海市规划局提出建设卫星城镇的设想。同年10月，上海决定：上海市区按万人规划，考虑建立彭浦等近郊工业区，首先集中发展闵行卫星城镇。这是上海第一次明确提出将以工业建设为中心来建设卫星城镇。

“一般认为20世纪五六十年代上海卫星城有两种建设开发模式，即传统现代结合型和纯现代工业化型。闵行卫星城属于前者。”夏骥说。

年，上海市提出“逐步改造旧市区，严格控制近郊工业区的发展规模，有计划地建设卫星城镇”的原则，明确了上海由单一城市向组合城市发展的方向。

据《上海城市规划志》显示，上世纪五六十年代，嘉定卫星城以科学研究为主体，松江卫星城以仪表轻纺工业为主体，安亭卫星城则以汽车工业为主体。

作为上海最早规划并实施建设的两个卫星城之一（另一个是吴泾），闵行镇当时有“小上海”之称，起步之初就有相当雄厚的机电工业产业基础。

在与工业区配套的住宅建设中，根据“成街成坊”“先成街后成坊”的原则，上海市编制了“闵行一条街”规划。当时创造了“一天一层墙、二天一层楼”的“闵行速度”，只用短短78天，于年共和国成立10周年国庆前夕一次建成。

“闵行一条街”建成后，一度成为上海卫星城建设，乃至新中国工业新城规划建设的样板。当时甚至流行一句话，“到了上海不到闵行，等于没到上海”。

年3月31日，上海卫星城闵行工业区鸟瞰（左家忠/摄）

吃面跑外地

据上海市档案馆馆员、《上海档案史料研究》编辑张姚俊介绍：“闵行卫星城规划建设不可避免地受到当时冒进思想的影响，加上闵行卫星城建设是首次在上海付诸实践，实施过程中出现瑕疵在所难免。”

尽管在年，上海市规划设计院对年闵行卫星城规划在人口规模、用地性质和绿化等方面作了局部修改，但这种微调还是无法从根本上消弭时代给规划带来的影响。

前期，闵行卫星城建设高速发展，在一定程度上“先天不足”，且随着时间推移，“重生产、轻生活”导致的工业化目标与城市现代化之间的错位，使问题不断发酵。20世纪70年代后期开始，种种矛盾日渐显现。

比如，在闵行卫星城的大中型国有企业中，女工占比仅30%。“当时，要在远离市区的闵行地区谈婚论嫁，多数仍然依靠亲戚、朋友、老乡关系解决。许多青年男工找不到对象，工作也不安心。”张姚俊说，“商业配套的缺失也逐渐影响到居民生活，以昆阳新村为例，当地仅有一个临时商品供应点，居民想吃一碗阳春面还要花3角车费，跑去别地。”

当时的吴泾卫星城也面临问题。以化学工业为主体的吴泾，地处中心城区的上风上水地带，却建设了上海焦化厂、吴泾化工厂等12家工厂。由于缺乏对中心城区环境影响的评估，黄浦江水系生态环境受到破坏。

20世纪五六十年代，上海卫星城产业布局较为符合当时上海经济发展实际。“但在具体执行过程中，各卫星城过于强调主业发展，忽视了主辅产业的多元化协调发展。”张姚俊说。

年，闵行区经国务院批准恢复建制，闵行、吴泾两个卫星城同时纳入闵行区。

年，上海历史上第一个国家批准的城市总体规划方案——《上海市城市总体规划方案(修改稿)》进一步明确了卫星城在上海城镇体系中的支撑地位。

“总的来看，经过数十年的规划建设，以某类工业生产为主体的卫星城初步构建了上海的城镇体系。但是在定位上，卫星城基本与产业基地类似，城市功能差，地区发展缺乏整体性、协调性。”张姚俊分析。

五大新城示意图（图源：上海发布）

首个郊区新城问世

面对日益拥挤的中心城区，选择郊区开发建设卫星城，这是世界城市历史发展的基本轨迹。但过去新区或卫星城建设，更多承载的是为中心城区疏散人口等功能，独立性不足，附属性质比较明显。

“结果就是，中心城区依旧是中心城区，郊区依然是边缘而附属的郊区，中心城区与其他城区之间的差距依然显著，城市发展何去何从还需继续破题。”上海交通大学中国城市治理研究院教授韩志明说。

为了解决城市空间发展的问题，上海年专门启动了“一城九镇”为标志的城镇建设。“一城”指松江新城，“九镇”包括朱家角、安亭等九个中心镇，突出旅游、汽车、商贸、港口等特色功能。

年初是编制“十五”计划纲要的重要时期，此时的上海郊县经历了新一轮行政区划调整：金山在年、松江在年、青浦在年、奉贤和南汇在年完成了撤县建区。

“当时，上海市委召开了一个城市化政策研讨会，听取上海市计划委员会、市建委、市规划局和农委的建议，后来定下来在上海的郊区选择8到10个点作为试点来推进城市化。”曾全程参与松江新城规划建设，现任中国房地产业协会常务理事、人居环境委员会副主任委员的王振亮说，“具体城市化怎么做？当时国家也没有先例。”

“年，松江在撤县建区前，是作为一个独立的县级中心城镇功能在运行的，它所拥有的公共设施和基础设施只能为松江区服务，不具备为大都市功能配套的要求。按松江原有规划，街道和镇都是各自为政，道路互不连通，规划的新城区和西边永丰街道、东边工业区都没有联系。”王振亮回忆。

“随着上海新城的跨越式发展，我们明确了松江新城不仅是松江的新城，更是上海的新城，性质的转变也带来城市功能的提升。”当时松江新城被定位成上海的西南门户、长三角的节点城市，成为最适宜居住并代表上海郊区实力发展水平的国际化花园城市。“定位明确了，新城的格局、规模、实施纲要就开始布局了。”王振亮说。

年5月，国务院批复并原则同意《上海市城市总体规划（年-年）》，上海决定取消卫星城，并明确提出建设“郊区新城”，意在提升郊区综合功能，增强郊区综合实力。由此，上海的城市空间结构由“中心城-新城-中心镇-一般镇-中心村”五级组成，构建大、中、小城镇相结合的多层次城镇体系。

同年发布的上海市“十五”计划纲要中，提出重点推进郊区新城、中心镇建设，完善发展政策，依托产业基础，发展特色经济，明确城镇功能，形成特色风貌，吸引人口集聚。

“年松江新城建设正式启动，体制、机制、资金，全都落实。整个松江新城是上海的一个亮点，当时最引以为豪的就是泰晤士小镇。”王振亮说。“一城九镇”发布之初，就要求“综合考虑城镇的功能定位、历史文脉等因素，借鉴国外特色风貌城镇建设的经验，引进国内外不同城市和地区的建筑风格”。

各镇都明确了各自对标的风格，大手笔引进海内外知名设计团队进行规划建设，上海人熟知的松江泰晤士小镇、宝山美兰湖、临港滴水湖等，都是“一城九镇”的产物。

不过，这些参照欧美风格规划建设的低密度小镇，大多地处偏远，缺少产业和就业机会，居民依然要到市区上班，如没有私家汽车，日常生活很难进行，同时城镇配套滞后，日常生活不便。

比如，安亭新镇刚建成时，没有好的幼儿园、小学、医院，缺少菜场、邮局、书店、电影院，交水电费都要去两公里外的老镇。

这使得规划者的意图没有完全实现：疏导市中心区人流到郊区居住的目标没达到，本地农民又因为新镇房产价格高而没有迁入。

从整体来说，作为“十五”期间“一城九镇”规划率先启动项目的松江新城，已成为当时颇具规模、环境良好的新型城镇。在原有的规划中，预计年松江区人口规模才达到万，而实际到年时，就已有常住人口万，不仅人口规模提前十年超出原来的规划，经济总量、建设规模也都大大超出。

年11月18日，位于上海市松江区的长三角G60科创走廊规划展示馆外景

综合性节点城市到来

“有人说，之前的卫星城、郊区新城等发展成效不尽如人意，是因为自身没有足够产业，‘晚间人口’尚可，‘日间人口’不足。其实一个城市只要有大量人口在实际居住、生活，就会内生很多行业，尤其是生活服务业和公共服务业。”上海交通大学住房与城乡建设研究中心主任、国际与公共事务学院/中国城市治理研究院教授陈杰说。

年，上海市发布《关于切实推进“三个集中”，加快上海郊区发展的规划纲要》，临港新城、嘉定新城含安亭成为城镇体系中的二级城镇，“一城九镇”演变成了“三城七镇”。

年，上海市“十一五”规划纲要进一步提出“”城乡体系规划目标（即1个中心城、9个新城、60个左右新市镇、个左右中心村），力争通过分步实施，整体推进，建设一批与上海国际大都市发展水平相适应的新城、新市镇。

这时期，新城综合开发成为郊区发展的主导方向，促进了城市空间格局向多中心转变。

年12月，国务院批复并原则同意《上海市城市总体规划(-年)》，提出了上海建设全球城市的目标，明确将嘉定、松江、青浦、奉贤、南汇等新城培育成在长三角城市群中具有辐射带动作用的综合性节点城市，并举全市之力推动新城发展，全面承接全球城市核心功能。

“过去新区或卫星城建设独立性不足，郊区依然是边缘，中心城区与其他城区之间的差距依然显著。”韩志明分析。

新一轮城市变革始于年1月24日。上海提出：未来五年要加快构建“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的空间新格局，把嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇五个新城打造成“独立的综合性节点城市”。

五大新城的提出，与之前的城市副中心、卫星城不同，上海要打造的是相对独立的五个城市，是与中心城区并驾齐驱的城市群，突破了单中心的城市框架。

上海市委书记李强指出，五大新城要“从根本上改变城郊发展洼地的状态”“不是再造几个热点区域、重点板块，更是破解整座城市发展的不平衡、不充分问题”。

数据显示，目前几个新城与主城区在人均学校数、人均医疗机构数、人均图书馆数等公共服务指标上差距明显，在地铁密度、消费便利性和多样性等方面也有较大差距。特别是新城人口对主城区的就业依赖度不高，消费依赖度却很高。

年3月，由上海市新城规划建设推进协调领导小组办公室发布的《上海市新城规划建设导则》，把产城融合作为新城建设工作原则的首要要求和核心理念之一。“这为上海新城产城关系的发展导向定了一个基准目标。”陈杰说。

不能再“只有房可住，没有生活”，陈杰说，“在新城规划中，产城融合是基本要求，职住平衡是重要考量，公共服务资源的起点要更高，要以更好的营商环境来导入产业，让新城有自我造血功能。”另外，上海发展五个新城，一定是基于上海这个超大城市整体战略下的布局统筹，而不是各自为政、各行其道。

根据各新城最新发布的“十四五”规划建设行动方案，五个新城在产业发展方面可谓各有各的王牌：嘉定新城主打“国际汽车智慧城”、青浦新城将建成“长三角数字干线”、松江新城突出“G60科创走廊”、奉贤新城打造“东方美谷”、南汇新城推进“数联智造”名园建设。

“从发展角度说，新城建设比‘兴产’更优先的是‘建城’，产业发展要为城市功能完善和宜居性的提高而服务。”陈杰分析，“归根结底，五个新城的重点是建设城市功能建成区的‘城’，而不是区域行政管理意义上的‘城’。”

上海青浦卓越世纪中心